政府采購是政府購買性支出的主要形式，近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，財(cái)政每年用于政府采購的資金支出逐年增大，采購的范圍也越來越廣，但部分項(xiàng)目的采購效果差，采購價(jià)格高，造成社會(huì)上對(duì)政府采購的一些負(fù)面評(píng)價(jià)。本文根據(jù)多年來對(duì)政府采購項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作積累的經(jīng)驗(yàn)，分析政府采購活動(dòng)中出現(xiàn)的“控標(biāo)”問題的成因、手段和對(duì)策，提出采購工作建議，起到規(guī)范政府采購行為，提高財(cái)政資金使用效益目的。
一、政府采購項(xiàng)目的特點(diǎn)和工作思路
本文所述的政府采購項(xiàng)目是指貨物、服務(wù)類，并以貨物類為主，經(jīng)分析，采購特點(diǎn)主要有四個(gè)方面：
1．招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)難度大。一是貨物類的商品參數(shù)復(fù)雜、千差萬別，且價(jià)格多為廠商的商業(yè)秘密，不如工程造價(jià)有專業(yè)的定額計(jì)價(jià)規(guī)范可以參照。二是管材、苗木等商品受市場供需、原材料成本波動(dòng)等因素影響，行情難以把握。三是電子設(shè)備更新?lián)Q代速度較快，使得以前類似產(chǎn)品的中標(biāo)價(jià)格失去參考價(jià)值。四是部分廠商制訂了區(qū)域銷售政策，造成相同產(chǎn)品在不同地區(qū)的不同價(jià)格。五是服務(wù)類項(xiàng)目如科技開發(fā)的審價(jià)依據(jù)不充分。
2．易形成限制排他性。為了有效占領(lǐng)市場，各廠商不斷加大研發(fā)力度，生產(chǎn)的產(chǎn)品往往具有獨(dú)有的技術(shù)特點(diǎn)，按照不同地區(qū)的市場需求生產(chǎn)出來的產(chǎn)品千差萬別，這些技術(shù)特點(diǎn)可以被拿來做為控制投標(biāo)的手段，較具有設(shè)計(jì)規(guī)范和施工標(biāo)準(zhǔn)的工程類項(xiàng)目更加復(fù)雜。
3．具有更強(qiáng)的競爭性。一是采購資金多為專項(xiàng)采購預(yù)算或上級(jí)專款，付款進(jìn)度良好。二是對(duì)投標(biāo)商的條件要求較寬，準(zhǔn)入門檻低。三是中標(biāo)后的后期工作簡便，供貨完成時(shí)間較工程類的建設(shè)工期短，驗(yàn)收方式和結(jié)算方式也比較便捷。四是政府采購項(xiàng)目的公告的途徑更正規(guī)，范圍更廣。
4．評(píng)標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)質(zhì)量相對(duì)較高。目前我省政府采購評(píng)標(biāo)專家達(dá)到1萬多人，涵蓋了社會(huì)的各個(gè)行業(yè)，大多行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、具有一定的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)評(píng)標(biāo)專家的抽取使用山東省政府采購專家語音系統(tǒng)，專家名單在開標(biāo)前嚴(yán)格保密，大大減少了采購當(dāng)事人與評(píng)標(biāo)專家相互串通勾結(jié)的機(jī)會(huì)。
綜上所述，由于采購項(xiàng)目具有招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)難度大和易形成限制排他性的缺點(diǎn)，給采購過程中暗箱操作提供了利潤空間和便利條件，但采購項(xiàng)目同時(shí)又具有市場競爭性強(qiáng)和評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)質(zhì)量較高等優(yōu)點(diǎn)，所以如果公平競爭，消除人為設(shè)置的限制性因素，采購的效果一般會(huì)得到保證。同時(shí)政府采購是一種正常的市場行為，遵循著供需關(guān)系價(jià)值規(guī)律，采購的主動(dòng)權(quán)一般掌握在采購人這個(gè)“需方”手里，如果采取手段使提供產(chǎn)品或服務(wù)的“供方”不能形成有效的競爭，被個(gè)別人控制便會(huì)造成高價(jià)中標(biāo)，只有真正市場化的采購行為才能擠出采購價(jià)格中人為水分，讓財(cái)政資金用到實(shí)處。而通過在招標(biāo)文件中設(shè)置限制性要求等方式排斥其他供應(yīng)商參與是最通常主要的手段，也稱作“控標(biāo)”。
二、“控標(biāo)”問題根源及常見手段
（一）“控標(biāo)”問題的產(chǎn)生根源
一般被“控標(biāo)”采購項(xiàng)目程序?yàn)椋菏紫炔少徣司哂胁少徯枨?；然后某供?yīng)商得到信息上門推銷或采購人主動(dòng)聯(lián)系建立起相互之間的合作關(guān)系；該供應(yīng)商按照采購人的需求設(shè)計(jì)采購實(shí)施方案；采購人修改后報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門審批；得到批準(zhǔn)后選取中介機(jī)構(gòu)按照設(shè)計(jì)好的方案招標(biāo)。在這個(gè)過程中，關(guān)鍵點(diǎn)是采購實(shí)施方案，由于采購人大多不掌握相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的專業(yè)知識(shí)，對(duì)市場行情也不甚了解，且采購人與供應(yīng)商可能會(huì)存在利益輸送關(guān)系，使得采購人的采購方案依賴于前期參與的供應(yīng)商，在采購方案的制定上往往被其操控。
?。ǘ┏Ｒ姷囊恍翱貥?biāo)”手段
目前，政府采購招標(biāo)文件中的控標(biāo)手段五花八門、層出不窮，且大多情況下這些手段互相結(jié)合使用，已達(dá)到限制他人投標(biāo)目的，一般有以下幾種方式：
1．限定采購參數(shù)。采購要求指向特定供應(yīng)商和特定產(chǎn)品，比如說限定底盤型號(hào)、規(guī)定產(chǎn)品尺寸等，在招標(biāo)文件中也許只有少數(shù)產(chǎn)品具有限制性參數(shù)，卻造成其他供應(yīng)商即使別的產(chǎn)品都符合要求，但不滿足部分產(chǎn)品的限制性參數(shù)而被廢標(biāo)，造成所有的產(chǎn)品都未能競爭，中標(biāo)價(jià)格較高。
2．要求廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書。招標(biāo)文件中會(huì)明確必須提供制造廠商針對(duì)本項(xiàng)目的書面授權(quán)和質(zhì)量保證函，同時(shí)內(nèi)定的供應(yīng)商私下要求廠商只給他和其指定的陪標(biāo)單位開具，這樣即使其他供應(yīng)商取得貨源仍然無法投標(biāo)，這種控標(biāo)的做法在行內(nèi)俗稱“報(bào)備”。
3．資質(zhì)、業(yè)績等限制性要求。招標(biāo)文件要求供應(yīng)商具有相應(yīng)的資質(zhì)、認(rèn)證、業(yè)績，有的屬于不合理要求，卻常被拿來做為限制其他供應(yīng)商的手段。類似要求還有具有某項(xiàng)軟件證書、參加過某項(xiàng)活動(dòng)、某地區(qū)有幾百萬業(yè)績等，這些要求是按照內(nèi)定的供應(yīng)商“量身定做”的，其他供應(yīng)商也許能夠滿足其中一兩項(xiàng)，但多項(xiàng)要求組合起來就形成了無法進(jìn)入的隱形壁壘。
4．接入、聯(lián)網(wǎng)等軟件限制。招標(biāo)文件中要求設(shè)備需接入某軟件系統(tǒng)，但是否能夠接入完全取決于前期開發(fā)管理系統(tǒng)的供應(yīng)商。還有的要求與上級(jí)某中心系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，而能否聯(lián)網(wǎng)也是由上級(jí)單位所控制，往往只有個(gè)別指定產(chǎn)品才能夠滿足，這樣的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是單一來源采購。
5．苛刻的本地化服務(wù)要求。很多項(xiàng)目要求須提供在當(dāng)?shù)鼐哂泄潭ㄊ酆蠓?wù)場所和技術(shù)人員的書面證明，還有的雖然沒有要求設(shè)立本地售后機(jī)構(gòu)，但要求產(chǎn)品出現(xiàn)問題時(shí)須在一小時(shí)內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場解決，這也是變相地限制外地供應(yīng)商參與，原因?yàn)樵跊]有確定能夠中標(biāo)的前提下，外地供應(yīng)商在當(dāng)?shù)卦O(shè)立固定售后場所需要一定的前期投入，降低了他們參與投標(biāo)的積極性。
6．不合理的供貨時(shí)間。部分采購項(xiàng)目的招標(biāo)文件中規(guī)定的供貨時(shí)間不合理，當(dāng)前市場上產(chǎn)品大多為訂單式生產(chǎn)，供應(yīng)商在不能確定是否中標(biāo)的前提下，提前生產(chǎn)備貨的風(fēng)險(xiǎn)過大，最后只能放棄投標(biāo)。縮短后的供貨期實(shí)際上只有事先內(nèi)定的、提前準(zhǔn)備供貨的供應(yīng)商才能滿足。
7．過多的樣品要求。有的招標(biāo)項(xiàng)目樣品要求達(dá)幾十項(xiàng)，甚至包括了雙開門冰箱、鋼琴等大件商品，需要大型車輛運(yùn)輸，過多的樣品要求增加了供應(yīng)商的精力耗費(fèi)和投標(biāo)成本，對(duì)內(nèi)定中標(biāo)的供應(yīng)商來說卻可以視為該供應(yīng)商的提前供貨，因此數(shù)量過多的樣品要求也是政府采購控標(biāo)的一種隱形手段。
8、后期驗(yàn)收存在的問題和控標(biāo)手段。有些項(xiàng)目的驗(yàn)收工作由采購人自行完成，采購代理機(jī)構(gòu)和采購監(jiān)督管理部門均不參加，項(xiàng)目驗(yàn)收缺少第三方的有效監(jiān)督，由于采購人受專業(yè)知識(shí)限制或可能與供應(yīng)商相互串通，在驗(yàn)收時(shí)不能發(fā)現(xiàn)中標(biāo)供應(yīng)商弄虛作假等行為。
三、針對(duì)“控標(biāo)”問題的措施對(duì)策
1．關(guān)于限定采購參數(shù)問題。首先去除經(jīng)證實(shí)的不合理的參數(shù)限制，如限定產(chǎn)品的重量、只有某產(chǎn)品才能達(dá)到的功能等，若采購需求確實(shí)只有個(gè)別產(chǎn)品能夠滿足，應(yīng)建議采用單一來源等方式進(jìn)行采購。其次在保證招標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量檔次、滿足采購需求的前提下，適當(dāng)放寬采購參數(shù)限制。如某車輛采購要求發(fā)動(dòng)機(jī)“型號(hào)為XXX”，修改為“型號(hào)優(yōu)于或等同于XXX”。最后是弱化采購參數(shù)限制，強(qiáng)化評(píng)標(biāo)現(xiàn)場的專家評(píng)委作用。具體做法一是在招標(biāo)文件中注明“本項(xiàng)目說明中所提出的技術(shù)規(guī)格、要求、參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)僅系說明并非進(jìn)行限制，投標(biāo)人可提出替代的技術(shù)規(guī)格、要求、參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，但該替代應(yīng)不低于招標(biāo)文件的規(guī)定和要求”，實(shí)際操作中投標(biāo)商出現(xiàn)的“替代”是否“不低于”招標(biāo)文件要求則是由現(xiàn)場的專家評(píng)委認(rèn)定。二是采取對(duì)技術(shù)參數(shù)劃分重點(diǎn)的做法，如將關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)標(biāo)注★號(hào)，而未標(biāo)注★號(hào)的參數(shù)不是廢標(biāo)要素，做為評(píng)委對(duì)產(chǎn)品技術(shù)打分項(xiàng)。三是強(qiáng)調(diào)投標(biāo)文件不必全部滿足招標(biāo)文件的要求而是滿足實(shí)質(zhì)性要求，招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求也由評(píng)標(biāo)現(xiàn)場的專家評(píng)委認(rèn)定。
2．關(guān)于廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書的問題。修改為“供應(yīng)商中標(biāo)后在簽訂合同時(shí)應(yīng)提供廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書”，或去除關(guān)于廠家授權(quán)、質(zhì)保承諾書等要求，明確“投標(biāo)人必須保證所投產(chǎn)品無專利權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛，所投產(chǎn)品為原廠原裝正品，否則由供應(yīng)商承擔(dān)一切法律責(zé)任，在采購項(xiàng)目的后期驗(yàn)收中如出現(xiàn)了非原廠組裝拼湊、未按合同質(zhì)保等問題，嚴(yán)格按照政府采購相關(guān)法規(guī)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行處理”。
3．關(guān)于資質(zhì)、業(yè)績等限制性要求的問題。調(diào)查了解市場實(shí)際情況，查閱與招標(biāo)項(xiàng)目有關(guān)的法律要求、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件，對(duì)比其他地區(qū)政府采購?fù)愴?xiàng)目，確定采購項(xiàng)目關(guān)于資質(zhì)、認(rèn)證等要求是否合理，依據(jù)《中華人民共和國政府采購實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，去除招標(biāo)文件中關(guān)于業(yè)績、軟件證書等不合理的限制性要求。對(duì)于供貨時(shí)間不合理和過多的樣品要求的問題，也是通過以上方法進(jìn)行處理。
4．關(guān)于接入、聯(lián)網(wǎng)等軟件限制的問題。調(diào)查接入的系統(tǒng)是否具有開放性，了解關(guān)于上級(jí)聯(lián)網(wǎng)要求的相關(guān)文件和技術(shù)參數(shù)，了解以上要求是否具有限制排他性。如果只有個(gè)別供應(yīng)商能夠滿足要求，建議采取單一來源等采購方式。在采購項(xiàng)目中涉及軟件系統(tǒng)等內(nèi)容時(shí)，要求必須保證將來接入系統(tǒng)的兼容性、開放性，避免后續(xù)硬件采購受到限制。
5．關(guān)于苛刻的本地化服務(wù)要求問題。在保證產(chǎn)品服務(wù)的前提下，允許外地供應(yīng)商在項(xiàng)目中標(biāo)后設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)，將有關(guān)要求修改為“外地供應(yīng)商若中標(biāo)，須在簽訂合同之日起五日內(nèi)在采購人所在地設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)，售后服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有固定的經(jīng)營場所和常駐技術(shù)服務(wù)人員，否則視為放棄中標(biāo)。”
6．合理分包。部分產(chǎn)品的參數(shù)要求可能存在的限制性，但由于某種原因無法更改，可以在不影響采購項(xiàng)目整體兼容性的前提下，將有限制性嫌疑的采購內(nèi)容單獨(dú)分出一包進(jìn)行采購，以保證采購效果。
